环境规划院刘桂环等：健全生态产品价值实现机制 释放绿色增长潜力

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）将“健全生态产品价值实现机制”作为“健全生态环境治理体系”的重要任务，也是深化生态文明体制改革的重要内容。通过深化改革，健全体制机制，强化有为政府和有效市场的作用，指导各地因地制宜推动生态产品价值实现，从而不断释放绿色增长的潜力和动力。

从供需两端深刻理解生态产品价值实现核心要义

生态产品价值实现的过程就是将被保护的、潜在的生态产品转化成现实经济价值，为人类社会增加生态福祉的过程。其内涵是在严格保护生态环境的前提下，将良好生态环境蕴含的无穷价值转化为实实在在的经济效益，形成新的经济增长点，协同推进生态环境高水平保护与经济高质量发展。

从生态产品供给侧看，通过加大生态保护修复力度，可提高生态环境资源增量，促进优质生态产品可持续、多样化、高附加值供给。政府和市场共同发力，统筹规划生态产品的保护与开发，推动相关产业加速发展。从生态产品需求侧看，生态产品消费需求成为供给侧结构性改革的推动力，人民对优质生态产品的需求增加带动相关产业良性发展，促使相关地方加快产业绿色转型，建立健全生态产品绿色供应链，实现环境减负、生态增值。

受生态产品类型影响，生态产品价值实现路径有所区别。物质供给类生态产品不需要进行特别处理，可直接将生态产品的价值转化为市场交易的商品价值。比如，发展绿色有机农产品、都市休闲农业等，可将生态产品价值附着于农产品品牌溢价中。

文化服务类生态产品可以附着于相关生态产业，转化为产权明晰、可直接交易的商品，价值实现手段包括生态旅游、康养研学等产业开发模式，“生态保护修复+产业导入”模式等，其价值可通过游憩康养价值、土地房产升值等指标确定。

调节服务类产品由于其纯公共物品特性，很难按照市场规律和价值规律实现其价值，一般需要通过生态保护补偿来实现，由各级政府或生态受益地区以资金补偿、园区共建、产业扶持等方式向生态保护地区购买生态产品。

从中央统一部署到各地创新实践看工作推进成效

在中央统一部署下，我国生态产品价值实现顶层设计不断完善，各领域重点任务逐渐明确。据不完全统计，全国已有25个省份相继印发建立健全生态产品价值实现机制的实施方案、行动方案等政策文件，立足实际探索差异化的生态产品价值实现路径。目前，中央统筹、省负总责、市县抓落实的实施体系基本建立，政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作的生态产品价值实现机制正在形成。

（一）初步形成生态产品调查监测机制

生态产品调查监测机制是开展生态产品价值实现实践的基础和前提，通过明确自然资源产权和生态产品权益归属，建立生态产品基础信息和产品目录、实施动态监测，为生态产品价值实现提供支撑。目前，自然资源部门基本建立了覆盖各类自然资源的产权体系，构建了自然资源统一确权登记的制度体系和登记信息系统。林草部门组织开展国家林草生态综合监测评价，并推进生态产品目录清单编制工作。生态环境部门持续开展全国和重点区域生态状况监测评估，不断完善“天空地一体化”生态质量监测网络。一些地方结合实际，正在建立本区域生态产品信息云平台。

（二）深入探索生态产品价值评价机制

2022年，国家发展改革委联合国家统计局印发《生态产品总值核算规范（试行）》，明确了行政区域单元的生态产品总值（GEP）核算的指标体系、具体算法、数据来源和统计口径等。各地积极开展GEP试算，探索构建符合区域特征的评价方法体系。据不完全统计，全国各级相关试点已覆盖17个省份、50个地级市，超过160个县（区），浙江、广东、山东、北京等多个省（直辖市）建立了包括生态产品目录、核算方法等在内的核算体系。北京等地创新开展生态系统调节服务价值（GEP-R）核算和特定地域单元生态产品总值核算（VEP），充分发挥GEP-R在补偿和考核中的引导作用，以及VEP在项目开发中的导向作用。

（三）不断拓展生态产品经营开发路径

总体上看，各地生态产品价值实现路径主要有五类：“生态+”产业、生态产品品牌、生态资源权益交易、生态保护补偿和生态环境导向的开发（EOD）模式。其中，前两类路径主要是促进物质供给类和文化服务类生态产品价值转化，第三和第四类路径主要是促进调节服务类生态产品价值转化，EOD模式是一种综合路径。

（四）开启生态保护补偿机制法治新篇

目前，每年国家财政补偿资金规模已经达到2000亿元左右，全国重要生态系统和生态功能重要区域的保护水平持续提升，一半左右的森林和草原纳入补偿范围，1/3的县域得到了重点生态功能区转移支付。在财政部和生态环境部的推动下，23个省份签订了跨省流域横向生态保护补偿协议，涉及24个跨省流域（河段）。随着《生态保护补偿条例》的实施，我国生态保护补偿开启了法治化新篇章。

（五）绿色金融助推生态产品价值实现

2021年，中国人民银行发布《环境权益融资工具》行业标准，推动《碳排放权质押贷款业务服务流程指南》的制定工作，为规范国内碳金融产品创新发展提供标准依据。各地积极推动金融产品和服务创新，探索建立“绿色金融+普惠金融+乡村振兴”“保证担保+追加林权抵押”等新模式，例如江苏省苏州市吴中区推出生态绿色环境救助责任保险、浙江衢州推行“低碳贷”、陕西安康试点“富硒贷”、江西资溪探索森林赎买抵押贷款、福建发展林业碳汇指数保险等，绿色金融保障生态产品价值实现的机制逐步发展。

（六）扎实推进生态产品价值实现试点

国家发展改革委在继续推进浙江丽水、江西抚州深入试点的基础上，会同相关部门确定北京市延庆区等10个地区为首批国家生态产品价值实现机制试点，重点在生态产品价值评价、可持续经营开发、保护补偿、评估考核等方面，依法按程序赋予试点地区改革自主权，深化重点领域改革。截至2023年底，生态环境部先后命名了七批240个“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，探索形成了“守绿换金、添绿增金、点绿成金、借绿生金”4种转化路径和“生态＋”复合产业等8种典型实践模式。

健全生态产品价值实现机制的着力点和工作建议

健全生态产品价值实现机制、拓宽绿水青山转化金山银山路径，是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强，既要理顺相关体制机制，又要做好有效政策供给，还要推动形成多部门工作合力。《决定》为健全生态产品价值实现机制指明了前进方向，提出了改革时间表和路线图。因此，从保护生态环境和维护国家生态安全出发，生态产品价值实现机制的工作着力点要紧紧围绕推动绿色高质量发展、重构城乡区域协调发展新格局、促进人与自然和谐共生、打造美丽中国建设样板等方面，以更高水平保护推动更高质量的发展。为此，笔者提出以下五点建议。

夯实基础工作，打牢价值实现基础底盘。推进生态产品价值实现，首先要摸清“生态家底”，才能有的放矢保护与开发生态产品。引导各地深化对生态产品概念和内涵的认知，尽快形成国家和地方生态产品目录清单，建立生态产品动态监测制度，及时跟踪生态产品数量、质量、功能及保护和开发利用情况。针对不同生态产品的生态价值、经济价值等属性特征，建立健全生态产品价值评价及应用机制，打通生态产品从“定下来”到“算出来”再到“用起来”的通道，这是生态产品价值实现特别重要的基础性工作。

强化有为政府，引导各类政策协同增效。推进自然资源产权制度和土地、劳动力、资本、技术等要素市场化改革，打好土地利用、产业开发、环保投资、权益交易、金融创新等相关政策组合拳。协同推进降碳、减污、扩绿、增长，加大环境协同治理力度，强化生态保护修复统一监管，保障优质生态产品供给。推动生态产品价值实现与生态保护补偿政策良性互动，推进生态综合补偿，建立生态产品质量和增量与资金分配相挂钩的纵向生态保护补偿机制，推动生态产品供给地和消费地形成高效的横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿，让生态环境保护者不吃亏，让破坏生态环境者付出代价。

培育有效市场，提高各类主体参与动力。生态产品价值实现机制是在生态产品有价使用的前提下推动供需不断趋于均衡，充分发挥市场效能，打通生态产品供给、交易、消费通道。建立生态供给地区和消费地区基础设施、生态环境、产业发展等方面的区域联动机制，推动形成区域间生态资源自由流动、互联互通的生态环境市场，不断扩大生态资源权益交易量。持续推进EOD等环境治理模式创新工作，聚焦盘活生态资源存量资本收益，创新绿色金融产品，建立健全完整有效的生态产品价值实现链。

做大产业支撑，激活绿色增长潜在动能。生态产品第四产业是生态产品开发经营的重要载体和实践场景，其以生态资源为核心要素，以生态系统过程为主要生态生产力，聚焦生态产业化部分，通过生态保护修复建设、市场交易、开发经营等，涵盖生态产品保护、生产、加工、制造、流通、服务等全部经济活动，是绿色生产力的重要形式。建议国家层面完善顶层设计，引导地方充分发挥生态比较优势，加快推动生态产品第四产业取得实质性发展，并推动在国民经济核算框架下，构建生态产品第四产业核算的卫星账户，让产业可观、可感。

打造示范样板，持续放大引领带动效应。协同发挥美丽中国建设、乡村振兴、共同富裕以及各行业相关试点示范载体作用，强化生态产品价值核算、供需精准对接、可持续经营开发、保护补偿、评估考核等方面的示范应用，释放综合带动效应。激发地方创新创造活力，及时总结经验，加强宣传推广，推动生态优势地区做好生态利用文章，让生态产品价值实现的实践成为这些地区绿色增长的动力源。

作者刘桂环系生态环境部环境规划院首席专家、研究员，王夏晖系生态环境部环境规划院副总工程师、研究员，文一惠系生态环境部环境规划院生态保护修复规划研究所高级工程师