从新时代党的十八届三中全会(2023年11月)到二十届三中全会(2024年7月),随着全面深化改革的进一步深入,“绿水青山就是金山银山”两山重要思想更是写进了党章,党的二十大届三中全会再次提出“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”。十年来,我国生态环境保护的重大举措发生了历史性、转折性、全局性变化,其中全流域生态补偿改革尤其明显,以全国首个新安江流域生态补偿机制试点以及升级后的新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区为研究具体典型,期望为跨省流域上下游生态保护补偿改革提供经验和启示。
完善生态文明基础体制,建立激励约束有机结合的补偿机制
跨省流域的生态保护补偿面临的最大挑战是流域横跨多个行政区域,行政管理难度较大,因此建立权责明晰机制很重要且启动阶段考核越简单越有效率。经验:新安江生态保护补偿前一阶段改革中,中央引导支持皖浙两省建立了以高锰酸盐、氨氮、总磷、总氮四项污染物指标和水质稳定系数、指标权重系数为主要内容,以突出新安江水质改善结果为导向的P值补偿标准体系。
第一轮试点 (2012-2014年),中央财政每年拨付给安徽省3亿元, 皖浙两省每年分别出资1亿元,用于新安江生态保护系统治理修复。第二轮试点(2015-2017年),皖浙两省在前期基础上, 将资金补助标准由1亿元提高至2亿元, 并将水质稳定系数由0.85提高至0.89,中央财政三年按4亿元、3亿元、2亿元逐步退坡的方式给予安徽省补助。若新安江跨省界断面水质系数P≤0.95, 则浙江省补偿安徽省2亿元;若P≤1,则浙江省补偿安徽省1亿元;若P>1,则安徽省补偿浙江省1亿元。第三轮试点 (2018-2020年),皖浙两省继续每年各出资2亿元,并在水质考核中将总磷、总氮权重由0.25提高至0.28, 水质稳定系数由0.89再次提高至0.90,为新安江流域生态保护补偿奠定了坚实的基础。
升级建设新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区后一阶段改革中,一是新增产业和人才补偿指数M值。按照产业和人才补偿发展指数M1. 产业和人才补偿合作指数M2加权测算。其中M1由产业和人才补偿指数,以全社会单位能耗GDP、高新技术企业数量、R&D人员总量、劳动生产率4项考核指标进行计算;M2为产业和人才补偿合作指数,是每年通过“浙皖合作十件事”来评价浙江省在人才、产业补偿方面开展的实际工作和举措,助力安徽提升新安江生态保护能力,增强“造血”功能,同时根据实施情况动态调整。二是创新补偿资金分配方式,主要根据产业和人才补偿指数M值合理分配补偿资金。若M>1.25,补偿给安徽75%,补偿给浙江25%;若1<M≤1.25,补偿给安徽80%,补偿给浙江20%;若M≤1,补偿给安徽85%,补偿给浙江15%,走推进生态综合补偿,健全横向生态保护补偿机制之路。
健全生态文明治理体系,建立流域上下游生态共治
跨省流域的生态环境保护的出发点应为全流域上下游的共同保护,而不是割裂式的一个区域管理一段。经验:为保障皖浙两省交界断面水质监测的长期性和科学性,皖浙两省及相关市县共同协定,以黄山生态环境监测中心和杭州市淳安生态环境监测站为主体,在皖浙交界口断面共同布设了9个环境监测点位。采用统一的监测方法、统一的监测标准、统一的质控要求,每月定期联合监测,获取上下游双方都认可的跨界断面水质监测数据,真正做到监测数据互惠共享。
2013年,为进一步加强新安江流域生态保护补偿工作指导,皖浙两省按照“保护优先、河湖统筹、互利共赢”的原则,联合编制了《千岛湖及新安江上游流域水资源与生态环境保护综合规划》。皖浙两省政府作为该规划实施的责任主体,分别制定并实施流域水资源与生态环境保护方案,共同承担规划目标和重点任务的落实。
2021年,杭黄两市共同编制的《新安江流域水生态环境共同保护规划》,明确了建设“美丽新安江、和谐新安江、富庶新安江”的规划目标,并在强化流域面源污染防治和水生态保护修复、建立健全联防联治协作机制、促进流域高水平保护、高质量发展等方面提出了创新性、引领性和协同性的要求。
2023年,皖浙两省签署的共同建设新安江一千岛湖生态保护补偿协议,进一步明确了今后一段时期生态保护补偿的工作目标和重要任务,为皖浙两省、杭黄两市共同打造新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区指明了方向与路径。
健全绿色低碳发展机制,加快生态产品价值实现
跨省流域生态环境保护的落脚点应是区域间互利共赢的绿色发展,其实从经济规律的角度看待生态文明建设,市场主体即为生态产品交易市场,商品即为生态产品,价值即为科学核算生态价值。归根到底,生态产品的构成要素以及生态价值的物化表征,会在生态产品交易市场中实现生态产品价值,这是生态产品价值实现的架构,只不过生态产品并不是传统意义上的商品,而是物质产品供给、生态调节服务、生态文化服务。比如今年1月22日全国温室气体自愿减排交易市场(主要是调动全社会力量共同参与温室气体减排行动的一项制度创新,有利于推动形成强制碳市场和自愿碳市场互补衔接、互联互通的全国碳市场体系)正式启动,助力实现碳达峰碳中和目标。启示:新安江上游探索碳汇权益交易试点,争取江南林交所打造长三角区域性绿色生态产品交易中心,健全碳排放权交易机制。
培育生态产品,打造区域公共品牌。2023年,黄山市徽茶、中药、养殖等综合产值超960亿元,充分发挥政府引导作用,积极打造生态产品区域公共品牌,将全区域、全产业、全品类生态产品纳入公共品牌范围,加强品牌培育和保护,提升生态产品溢价。突出多元化融资,引导社会资本加大生态投入,构建社会化、多元化、长效化环境保护发展模式,在全域复制推广生态环境导向的EOD开发模式,谋划实施“村落徽州”项目,建立特定地域单元生态产品价值(VEP)绿色金融体系,实现2个EOD项目纳入国家库、5个EOD项目纳入省级库,全国首例VEP绿色信贷试点项目落地。以上主要还在启示层面,现在未破题的碳领域还有很多,需加快规划建设新型能源体系,构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系,从而更好推动绿色低碳循环发展,实现经济与生态的高质量发展,助推人与自然和谐共生。