中国社科院庄贵阳：全面推进美丽中国建设与深化生态文明体制改革

全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化，是以习近平同志为核心的党中央着眼全面建成社会主义现代化强国作出的重大战略部署。党的二十届三中全会将“聚焦建设美丽中国”作为“七个聚焦”之一，将“生态文明体制改革”作为14个专门领域的系统改革部署之一，对新时代新征程持续深化生态文明体制改革作出战略部署，提出“完善生态文明基础体制”“健全生态环境治理体系”“健全绿色低碳发展机制”，充分展现了生态文明建设在进一步全面深化改革、推进中国式现代化中的基础性和战略性地位。

坚定不移推进人与自然和谐共生的现代化

人与自然和谐共生既是中国式现代化的重要特征，也是本质要求之一。建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标，更是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。党的十八大以来，我们党把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，开展了一系列开创性工作，决心之大、力度之大、成效之大前所未有，生态文明建设从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化，美丽中国建设迈出重大步伐。以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出地位，从理论、实践和制度层面大胆探索，不断提升对于高质量发展与高水平保护之间科学规律的认识，实现了生态文明建设由重点整治到系统治理的重大转变、由被动应对到主动作为的重大转变、由全球环境治理参与者到引领者的重大转变、由实践探索到科学理论指导的重大转变。

党的二十届三中全会明确提出了到二〇二九年要完成的改革任务。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出：“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。必须完善生态文明制度体系，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极应对气候变化，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制。”建设人与自然和谐共生的现代化，我国承诺实现从碳达峰到碳中和的时间，远远短于发达国家所用时间。这意味着我国作为世界上最大的发展中国家，将完成全球最高碳排放强度降幅，并用全球历史上最短的时间实现此举。我们既要克服发达国家工业化过程中曾经遇到的技术、资金、土地、劳动力、能源等传统发展要素的约束，又要解决气候变化、生物多样性保护以及绿色竞合态势下产业链供应链安全问题，这种挑战前所未有。中国的绿色发展是一场发展观的深刻革命，是统筹高质量发展和高水平保护的一种新的发展模式探索，是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的全方位系统性变革。

当前，中国式现代化进入把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的新征程。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。改革就是要不断解放和发展生产力。习近平总书记高度重视发展这一“党执政兴国的第一要务”和保证国家安全这一“头等大事”，强调“坚持统筹发展和安全，坚持发展和安全并重，实现高质量发展和高水平安全的良性互动”。

生态文明领域改革面广量大、绝非易事，在推动相关举措落地见效时，必须坚持方向明确、立场坚定、原则牢固。持续深化生态文明体制改革，全面推进人与自然和谐共生的现代化，既要保持足够的历史耐心和坚定的战略定力，又要有系统部署、整体观念、大局意识。立足新时代新征程中国共产党的使命任务，把完善生态文明基础体制、健全生态环境治理体系、健全绿色低碳发展机制摆在建设美丽中国的重要位置，放在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的全局中统筹安排，与其他关键领域的体制改革协同推进、相得益彰，为继续推进生态文明建设提供制度支撑，为加快推进人与自然和谐共生的现代化提供保障。

准确把握人与自然和谐共生的现代化的重大要求，要紧紧围绕高质量发展这个全面建设社会主义现代化国家的首要任务，完整、准确、全面贯彻新发展理念，从完善体制机制入手，加强顶层设计，在进一步全面深化改革中，解决生态文明建设中的堵点、痛点、盲点问题；持续改善生态环境质量，不断满足人民群众的优美生态环境需要，确保人民群众在丰富的生态资源、优美的生态环境中，有更多的获得感、幸福感、安全感。

生态文明体制改革是美丽中国建设的题中之义

生态文明体制改革是推动生态文明建设取得新进展新成就的重要保障，是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的题中之义。推动生态文明体制改革，要充分总结和运用改革开放以来特别是新时代全面深化改革的宝贵经验，坚持正确的方向，运用科学的方法，在尊重自然、顺应自然、保护自然的基础上，实现经济高质量发展与生态环境高水平保护协同推进的良好局面。

解放思想、实事求是、与时俱进，是马克思主义活的灵魂，也是我们进一步全面深化改革、推进中国式现代化的思想武器。扎实推进经济社会发展全面绿色转型，必须持续深化生态文明体制改革，打通束缚新质生产力发展的堵点卡点，加快破除妨碍推动绿色低碳发展和中国式现代化的思想观念和体制机制弊端，破解深层次体制机制障碍和结构性矛盾。

《决定》提出：“聚焦建设美丽中国，加快经济社会发展全面绿色转型，健全生态环境治理体系，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，促进人与自然和谐共生。”为实现这一目标，《决定》提出了完善生态文明基础体制、健全生态环境治理体系、健全绿色低碳发展机制三个方面的具体举措。

从理论和实践的结合上看，生态文明体制一般由生态文明建设制度体系、组织管理体系和运行机制构成，生态文明体制改革聚焦于建立与生态文明建设相适应的制度体系、组织管理体系及运行机制。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央通过自上而下的顶层设计和自下而上的试点示范相结合，生态文明建设实现由实践探索到科学理论指导的重大转变。我国生态文明体制改革扎实稳步推进，形成了一系列可复制可推广的改革经验和制度成果，有力推进了经济社会全面绿色转型与可持续发展，为持续深化生态文明体制改革开辟了可行路径。当前，我国生态文明体制改革和制度建设取得了显著成绩，生态文明制度体系建设已经涵盖决策、管理、考核、评价等多个领域、多个环节，在框架结构上已经基本成型，正逐步走向完善的阶段。

把持续深化生态文明体制改革推向深入，任务依然艰巨，必须坚持党的全面领导不动摇，坚持守正创新，科学运用马克思主义世界观方法论，坚持顶层设计与实践探索相结合，紧跟时代步伐，顺应实践发展，突出问题导向，在新的历史起点上推进生态文明理论创新、实践创新、制度创新，实现生态文明体制改革的高效集成和系统重塑。

一是扎实深入做好生态文明建设实践经验总结与推广。坚持问题导向，聚焦具有示范带动意义的具体实践，善于从历史、全局和战略高度总结国家生态文明试验区建设的改革经验，突出生态文明体制改革的成就和经验的时代性、思想性、实践性。生态文明建设实践中被证明行之有效的原则要继续坚持。对一些带有典型性、散源性的生态环境问题，要加强微观动力与机制层面上的治理，引导生态文明体制改革靶向发力、向纵深推进。

二是坚定完善生态文明建设的法治保障体系。目前，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段。一方面，需要不断适应新情况，完善并发挥制度的基础性作用和体系化效能；另一方面，部分制度改革落实要通过相应法律法规的建立或修订完善来保障，持续完善生态环境法律法规体系，依法推进、持续深入开展中央生态环境保护督察和执法，压实生态环境保护政治责任。在生态文明建设整体布局下，加快落实好碳达峰碳中和“1+N”政策体系，加快构建与全国碳排放权交易市场有效衔接的碳排放“双控”制度体系。

三是以系统观念加强生态文明各项工作协同机制建设。二十届三中全会部署了14项改革任务，生态文明体制改革作为进一步全面深化改革、推进中国式现代化这一系统工程的一个重要方面，按照“五位一体”总体布局要求，融入其他各个方面体制改革，并与经济社会高质量发展的宏观政策取向保持一致。通过统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，推动经济高质量发展，有效破除制约生态文明建设的体制机制障碍。

发展绿色生产力为绿色低碳高质量发展赋能

党的二十大报告指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”2023年12月召开的中央经济工作会议与时俱进提出：“必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理。”随着我国社会主要矛盾发生了根本性变化，推动新质生产力特别是绿色生产力发展成为全面深化改革的重要方向，要坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，推进理论和实践创新，促进经济发展与生态文明建设有机统一。面对这一时代课题，习近平总书记提出“新质生产力本身就是绿色生产力”的重大论断，是我们党对马克思主义生产力理论和生态观又一重大理论创新，也是习近平经济思想和习近平生态文明思想的丰富和发展，为经济社会发展全面绿色转型提供了思想指引和根本遵循。

绿色生产力是通过绿色低碳导向的创新驱动提高全要素生产率，追求质的提升与量的合理增长，实现人与自然和谐共生的中国式现代化。绿色生产力提升与高质量发展密切相关，它不仅将生产和消费活动规范在资源环境承载力之内进行，有利于降低能源消耗和碳排放，还有利于推动绿色产业、数字经济和资源循环利用等新兴产业发展，全面促进经济社会向绿色转型和可持续发展，从而缓解资源环境压力，有效防范绿色低碳转型可能伴随的风险，激发新技术新业态新动能，坚持高质量发展和高水平保护良性互动，让经济发展更具有可持续性和竞争力，为高质量发展提供强大支撑。

新时代，我国生态文明建设取得了举世瞩目的成就。我国以年均3%的能源消费增速支撑了平均6.6%的经济增长，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。一系列改革文件的出台为我国生态文明建设保驾护航，碳达峰碳中和“1+N”政策体系明确了我国节能降碳的时间表、路线图。《“十四五”节能减排综合工作方案》指出，到2025年，全国单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%。《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出，到2025年，生态环境持续改善，主要污染物排放总量持续下降，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%。“十四五”前3年，全国能耗强度降低仍滞后于时序进度，部分地区节能降碳形势较为严峻。主要表现为能源消费总量增长超过预期，能源强度下降低于预期，煤炭消费出现反弹，能耗相对较高的战略性新兴产业快速发展。其中，工业用电反弹及基数大，是主要拉动因素。

无论是落实《2024—2025年节能降碳行动方案》，还是《2030年前碳达峰行动方案》，都需要绿色生产力支撑。习近平总书记指出：“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。”这充分说明，新质生产力必然内在具备绿色的特征。新质生产力要求以创新为主导，摆脱传统经济增长方式，符合新发展理念并具有先进性；以新技术和新要素的优化组合来提升绿色全要素生产率，兼顾高质量发展与高水平保护，具有经济发展内涵的优质性；以绿色健康的生活方式引导消费偏好和需求，充分发挥消费在绿色转型发展中的基础性作用，具有导向的前沿性；以现代化治理水平提升生态环境治理效率，实现人与自然和谐共生为目标，具有结果的可持续性。

我国风电、光伏等资源丰富，发展新能源潜力巨大。电动汽车、锂电池和光伏产品（简称“新三样”），在国际市场上形成了强大的竞争力。我们必须紧紧抓住第四次工业革命这个历史机遇，因地制宜大力发展绿色生产力，强化培育和发展绿色生产力的科技支撑和政策保障。在改革中推进完善科技创新体系，以科技创新促进产业创新，推动构建以市场需求为导向的企业创新模式。鼓励和支持绿色低碳技术的研发和应用，发挥绿色低碳标准对绿色生产力发展的基础支撑作用，加快建设全国统一大市场，并对标国际规则和标准，突破绿色壁垒，实现内涵集约、高效绿色发展。畅通教育、科技、人才的良性循环，为发展新质生产力特别是绿色生产力、推动经济社会环境可持续发展提供坚实的人才支撑。加大对绿色金融、转型金融支持力度，引导企业生产方式向绿色可持续方向转变，提升生产者的绿色环保意识和社会责任感。

加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制

建立健全生态产品价值实现机制，关键要从制度层面破解绿水青山转化为金山银山的瓶颈制约、拓宽绿水青山转化金山银山的路径，建立生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制，推动形成有利于生态文明建设的发展方式、生产方式、生活方式和空间格局，实现生态环境高水平保护与经济社会高质量发展的协同推进。

作为一项创新性极强的工作，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制既需要价值观念的根本转变，也需要方法、途径、工具、手段的不断创新。党的十八大以来，我国着力构建“绿水青山”转化为“金山银山”的政策制度体系。在顶层设计上，2017年，中共中央、国务院印发《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》，正式提出“建立健全生态产品价值实现机制”。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，系统部署生态产品价值实现的机制和路径。该文件成为我国首份将“绿水青山就是金山银山”理念落实到制度安排和实践操作层面的纲领性文件。中共中央办公厅、国务院办公厅还先后出台推进自然资源资产产权制度改革、建立健全城乡融合发展体制机制、深化生态保护补偿制度改革、全面推进美丽中国建设等方面的配套政策文件。

在试点示范上，经部门推荐、公开征求意见等环节，国家发展改革委确定北京市延庆区等10个地区为首批国家生态产品价值实现机制试点；自然资源部侧重资源领域的试点，先后推出4批共43个生态产品价值实现的典型案例，同时在六个省份开展自然资源领域的生态产品价值实现机制试点；生态环境部先后命名七批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，积极探索“绿水青山就是金山银山”的转化路径。

党的二十届三中全会聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，强调“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”。目前的短板和不足表现为生态产品生产、供给具有较强正外部性，其中的小部分价值属于直接经济价值，能够通过市场机制实现。而大部分价值属于间接经济价值，不易通过市场机制直接实现。此外，生态产品市场规模小，生态产业风险（自然气候风险、市场风险、政策风险）较高，投资回报周期较长，导致生态产业发展所需的技术和资本投入不足，市场机制作用有待进一步增强。

作为生态产品价值实现的重要机制，生态环境导向的开发模式（EOD模式）通过将生态环境治理与改善后的溢价用于实现对生态环境治理等公益类项目的反哺，吸引社会资本参与，既缓解了环境治理的财政资金压力，又促进区域生态产品的供给。但是需要注意的是，对于公益属性较强的生态产品价值实现政策设计与实践探索来说，有为政府和有效市场缺一不可。这就需要政府在生态产品价值实现过程中，为市场发挥作用提供保障，同时加强对政策落实和执行的监管。

在持续深化生态文明体制改革中加快建立健全生态产品价值实现机制，是一项开创性的改革任务。由于生态产品价值实现涉及核算、确权、交易、经营等多个环节，涉及多个主体以及跨地域空间和时间周期问题，遇到的问题比传统的农产品和工业品价值实现要复杂得多。生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”问题成为拓展“绿水青山就是金山银山”转化路径的现实制约。由于生态产品的整体性导致生态空间划分困难，对于非物质类生态产品很难按照不同的功能把产品卖给不同的买家，进而在市场上难以实现自发交易。因而需要分类摸清生态产品数量和质量等底数，编制形成生态产品目录清单。针对难赋权的生态服务资源，可以开展基于生态服务的功能区认定，依靠生态服务功能区的有形生态物质资源，由对应的各主体管理部门牵头规划认定非物质类生态服务与其功能区的其他责任—收益关系。通过生态资产产权交易、生态保护价值补偿、EOD模式等，不断推动生态产品通过市场机制实现保值增值。

作者庄贵阳系中国社会科学院生态文明研究所副所长、研究员