水泥纳入全国碳交易市场征求意见稿速读——启动阶段不限总量平稳过渡，深化阶段配额逐步适度收紧

政策制定部门综合考虑了控制温室气体排放要求、产业发展情况、减污降碳贡献、数据质量基础、应对国际碳壁垒等因素，对建材（水泥）纳入碳市场的成熟程度进行全面评估，认为水泥行业基础条件成熟，具备了数据基础、制度基础和硬件基础，可以从2024年度起纳入全国碳排放权交易市场管理。

（1）7+1地方碳排放权交易试点工作

2011年10月，国家发展改革委同意北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省及深圳市等七省市开展碳排放权交易试点。2016年，福建省成为第八个试点区域碳市场。

水泥有关企业按照生态环境部相关要求，已经连续多年开展温室气体排放核算报告与核查工作，并且约有170家水泥企业参与7+1地方碳排放权交易试点工作，积累了比较丰富的数据基础和实战经验。

（2）基于水泥熟料产品特性和工艺特征的碳排放

水泥是碳排放的重点行业。截止到2023年底，全国新型干法水泥熟料生产线共有1537条（注：剔除已关停和拆除生产线，不包括日产700吨以下规模生产线），经备案和取得批复文件的水泥熟料设计产能约18.4亿吨。水泥行业二氧化碳排放约占全国碳排放的13%，仅次于电力与钢铁行业。

水泥工艺流程相对简单，数据较易获得。在水泥熟料生产过程中，工业过程排放约占60%—65%，主要是碳酸盐分解产生的二氧化碳排放；能源活动排放约占35%—40%，主要是煤等化石燃料燃烧过程中产生的二氧化碳排放。间接排放主要是外购电力造成的，《全国碳交易方案（征求意见稿）》不再管控外购电力的间接排放。

（3）国际碳壁垒影响

欧盟碳边境调节机制（CBAM）覆盖电力、钢铁、水泥、铝等六大行业。当前我国碳交易市场仅纳入了电力行业，这意味着未纳入碳交易市场行业的企业向欧盟出口产品时，暂无法通过支付国内碳排放成本用以减免碳关税。目前，我国水泥产品出口量非常小，2023年全年水泥和熟料总出口量为383.3万吨，不到全国水泥产量的0.2%，相对来说，水泥行业受到CBAM的影响很小。

（4）水泥企业为纳入碳市场提前谋划

水泥行业很多大型企业对纳入碳市场已有深刻的认识和充分的准备，成立了碳资产管理平台，减碳研究院，建立新能源公司，利用数字化开发碳排放碳核查管理系统，探索水泥工业二氧化碳在线监测计量项目。

启动实施阶段（2024—2026年）实现平稳启动扩围，以熟悉市场规则为主要目标，采用碳排放强度控制的思路，实施配额免费分配，企业所获得的配额数量与产品产量（产出）挂钩，不设置配额总量上限，将企业配额盈缺率控制在较小范围内，盈亏金额占企业经营收益比重较小。

《全国碳交易方案（征求意见稿）》编制说明提出，启动实施阶段（2024—2026年）按照类似“体验期”式的试验期定位，单个企业的配额盈余与缺口均控制在较小范围内，缩小企业间配额“贫富差距”。

启动实施阶段（2024—2026年）采用绩效评价法，根据单位产出的碳排放强度进行绩效管理，不预设配额绝对总量，不限制企业产能。碳排放强度低的企业可通过配额盈余获得收益，碳排放强度高的企业因配额短缺付出碳排放成本；产品产量（产出）越大、配额量越多。此阶段主要还是为了通过压减碳排放强度达到减碳的目的，不会给企业生产经营带来过多影响。

水泥行业属于原材料基础行业，覆盖面大，正值转型发展以及行业结构调整深度调整期。受房地产下滑，基建放缓、人口下降等因素叠加影响，水泥行业需求大幅下滑，水泥熟料产能利用率不足60%，水泥行业利润总额从2020年的1833亿元下降到2023年的320亿元，2024年上半年水泥行业亏损10亿元左右。水泥行业正面临利润下滑、“十四五”节能降碳约束性指标和超低排放改造的多重压力。

行业十分关注，今后政策会不会通过配额分配方案对水泥产量进行控制。

从《全国碳交易方案（征求意见稿）》和编制说明来看，近三年全国碳市场政策导向不会对产量进行限制，启动实施阶段（2024—2026年）总量收紧机制概率较小，有利于强度指标好的企业发挥优势。缩减碳排放配额总量机制要等到2027年才会建立形成，而且是逐步适度收紧。届时如何控总量，以什么程度收紧，除了逐步适度的原则外，可能也会参考现在7+1地方碳排放权交易试点的经验。

从7+1地方碳排放权交易试点配额分配原则来看，对于熟料生产工段，除天津市采用历史强度法，湖北省采用标杆法外，其余试点均采用基准线法核定。例如，在采用基准线法核定的试点中，福建省和广东省对不同规模的熟料生产线设置不同的基准值，生产线规模越大，基准值越低。

从7+1地方碳排放权交易试点配额分配计算方法来看，地方试点配额分配基本以实际产量为基础。部分试点通过采用控排系数，市场调节因子、设置年产量上限（如以熟料生产线设计年产能的1.2倍为上限）、年度下降系数等方式调节碳配额总量或产量。

总的来说，后续碳配额分配方案可能将以碳排放强度和水泥产品产量为基准。强度的基准会不会因地域和产线规格而异，要看《全国碳交易方案（征求意见稿）》最终成文和后续水泥行业碳排放配额分配实施方案的发布。

碳排放权交易市场的注册登记系统设置在武汉，碳配额交易系统设置在上海。

生态环境部《全国碳市场发展报告（2024）》显示，全国碳排放权交易市场第二个履约周期综合价格收盘价在50-82元/吨之间波动。2023年底，综合价格收盘价为79.42元/吨。2024年4月24日综合价格收盘价首次突破100元/吨。从近几年的收盘价格来看，碳市场交易价格基本在40-100元/吨之间波动，稳中有升。

从较为活跃的广东碳试点来看，在实行以免费配额为主的前提下，碳排放权交易的盈亏金额占水泥熟料成本的比重较小。例如，在2023年，某上市水泥公司购入取得的碳排放配额的成本约30.97元/吨，履约使用的碳排放配额约为0.16元/吨。

按照《全国碳交易方案（征求意见稿）》启动实施阶段既定的配额免费、不限产量、盈缺较小波动等思路，结合水泥行业碳排放强度与现行平均碳价来计算，与近两年来水泥熟料成本（190-245元/吨）相比，碳交易的履约成本（不含企业自身节能降碳改造成本）对水泥影响较小。

建立全国碳市场主要目的是利用市场机制控制和减少温室气体排放。水泥行业纳入全国碳市场是落实碳排放双控政策。

2024年5月29日，国务院发布《2024—2025年节能降碳行动方案》（国发〔2024〕12号）。6月7日，国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、市场监管总局、国家能源局发布《水泥行业节能降碳专项行动计划》（发改环资〔2024〕733号）要求，2024—2025年，通过实施水泥行业节能降碳改造和用能设备更新形成节能量约500万吨标准煤、减排二氧化碳约1300万吨。到2025年底，水泥熟料单位产品综合能耗比2020年降低3.7%；水泥窑使用替代燃料技术生产线比例达到30%，水泥行业替代燃料消费比例力争达到10%；水泥行业综合利用废弃物总量达到8亿吨等。

结合《全国碳交易方案（征求意见稿）》在启动实施阶段提到的“绩效评价法，根据单位产出的碳排放强度进行绩效管理”优化碳排放强度指标，降碳的思路就是降过程碳排放强度，或是降能源活动碳排放强度，或是两者结合。

降低过程碳排放强度，就是替代石灰石等碳酸盐原料，但难度很大。在新疆、宁夏、内蒙古等地能获得跨行业的替代石灰石资源（如电石渣等），并且已经形成了饱和的替代原料的水泥熟料产能，除此之外，全国绝大部分地区的水泥熟料生产还是以石灰石为主要原料。水泥熟料生产线（包括协同处置废弃物的水泥项目）的替代原料比率并不大，因此熟料生产线间过程排放因子差异并不很明显。

获取石灰石矿山资源对于企业发展具有重要战略意义，以石灰石为主要原料的水泥工艺应用成熟且固定投资已经形成，石灰石资源相对来说性价比高、较为容易获得，水泥熟料生产以石灰石为主要原料的主流工艺路线不会轻易改变。因此，从全国范围来看，因石灰石煅烧碳酸盐分解产生的二氧化碳排放，也就是工业过程排放（约占二氧化碳排放源的60%）难以大幅削减变动。

鉴于国家能源政策导向、削减化石燃料使用能够降本增效以及能效提升的技术潜力，也就是煤等化石燃料燃烧过程中产生的二氧化碳排放是减碳重点。降低能源活动碳排放强度，可以继续推进能效提升、替代燃料和协同处置等工作。

通过技术创新、生产工艺改进等方式提高单位产值或单位产品的碳排放效益，进行能效提升技术改造，可以降低碳排放强度，但是减碳边际效应在递减。按照《水泥单位产品能源消耗限额》（GB 16780-2021）和国家发改委等五部门发布《工业重点领域能效标杆水平和基准水平（2023年版）》，熟料单位产品综合能耗标杆水平（100kgce/t）比基准水平（117kgce/t）降低近15%，再乘以能源活动碳排放贡献系数40%，降碳潜力仅有6%左右。并且，相当一部分水泥企业已经完成了能效提升改造，达到了一级或二级能效水平。

通过减少化石燃料的使用、增加清洁能源的比例等措施，使用替代燃料减碳潜力还有空间。水泥窑替代燃料技术逐步成熟，有的项目燃料替代率稳定可达到60％以上，水泥熟料综合能耗低于50kgce/t。鉴于目前煤炭价格依然处于相对高位，燃煤成本占到了水泥熟料成本的一半以上，减煤具有降本增效的较大优势。水泥行业使用替代燃料，增加协同处置非化石燃料的种类，会迎来新一轮高峰。

水泥行业一直为降低能源消耗和碳排放强度付出了艰苦努力。降碳是系统工程，最终目标是可持续、高质量发展，“引导高碳企业向低碳发展”涉及科技创新、行业准入门槛、环保、金融财税、能源、矿产资源等政策，需要统筹考虑形成政策合力。碳市场可以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，届时碳排放指标较优的企业将从中受益。